規(guī)范服務行為加強內(nèi)容監(jiān)管促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　——總局政策法制司負責人就《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》答作者問

　　國家新聞出版廣電總局、工業(yè)和信息化部日前公布《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》，自3月10日起施行。規(guī)定對網(wǎng)絡出版服務許可、網(wǎng)絡出版服務管理、監(jiān)督管理、保障與獎勵，以及法律責任作出說明。從事網(wǎng)絡出版服務，必須依法經(jīng)過出版行政主管部門批準，取得《網(wǎng)絡出版服務許可證》，有效期為5年。

　　2月16日，《中國新聞出版廣電報》作者就該規(guī)定修訂頒布的背景、過程、修訂重點內(nèi)容等采訪了總局政策法制司負責人。

　　《中國新聞出版廣電報》：2002年，原新聞出版總署與原信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合頒布過《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》，多年來業(yè)界多次傳出這個規(guī)定要修訂的消息。這次新規(guī)定出臺的背景是什么?

　　負責人：2002年頒布的《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)是原新聞出版總署依據(jù)國務院《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》和《出版管理條例》制定的重要規(guī)章。《暫行規(guī)定》的頒布填補了當時網(wǎng)絡出版管理工作缺乏法律依據(jù)的空白，為原新聞出版總署在依法履行網(wǎng)絡出版監(jiān)管職責、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。《暫行規(guī)定》至今實施已有十幾年，無論是網(wǎng)絡出版業(yè)的發(fā)展還是中央對于網(wǎng)絡管理的要求都有一些新情況、新要求，亟待通過修訂予以解決。具體而言，有三個方面的背景：

　　一是網(wǎng)絡出版服務業(yè)快速發(fā)展，亟須加強引導和規(guī)范。2002年，《暫行規(guī)定》起草頒布時，全國各類經(jīng)營性和非經(jīng)營性網(wǎng)站總數(shù)不足10萬，從事網(wǎng)絡出版活動的網(wǎng)站數(shù)量不多、形式較為單一。近年來，伴隨網(wǎng)絡技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡基礎(chǔ)條件顯著改善，網(wǎng)絡應用日益普及，極大豐富網(wǎng)絡信息服務內(nèi)容，網(wǎng)絡出版服務業(yè)快速發(fā)展。圖書、報刊等傳統(tǒng)出版物內(nèi)容普遍實現(xiàn)網(wǎng)絡化傳播的同時，網(wǎng)絡文學、網(wǎng)絡學術(shù)、網(wǎng)絡地圖、網(wǎng)絡游戲等原創(chuàng)網(wǎng)絡出版蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡出版形式不斷增多。網(wǎng)絡出版服務快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了大量未經(jīng)批準的非法網(wǎng)站和淫穢色情、有害信息等違禁內(nèi)容，依法監(jiān)管面臨更大挑戰(zhàn)，為進一步規(guī)范網(wǎng)絡出版市場秩序，維護國家網(wǎng)絡出版領(lǐng)域的文化安全，亟須完善有關(guān)法規(guī)和規(guī)章。

　　二是中央關(guān)于加強網(wǎng)絡文化建設和管理的一系列重要文件精神和國務院對于新聞出版廣電總局的相關(guān)職責要求，亟須納入規(guī)章之中。近年來，隨著網(wǎng)絡服務業(yè)的快速發(fā)展，中央對于網(wǎng)絡文化建設和管理不斷提出更高要求，黨的十八大報告提出“加強網(wǎng)絡社會管理，推進網(wǎng)絡依法規(guī)范有序運行”，黨的十八屆四中全會提出“加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡信息服務、網(wǎng)絡安全保護、網(wǎng)絡社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡行為”。國家新聞出版廣電總局是國家網(wǎng)絡文化內(nèi)容建設與管理的重要部門之一，近年來，黨中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于加強網(wǎng)絡文化建設和管理的意見》《關(guān)于加強和改進互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見》《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家新聞出版廣電總局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等一系列文件，對總局開展網(wǎng)絡出版服務管理的范圍、邊界等進行了劃分和調(diào)整。為貫徹中央精神和國務院職責要求，需要修訂《暫行規(guī)定》。

　　三是2011年修訂的《出版管理條例》就總局制定出臺網(wǎng)絡出版審批和管理辦法作出明確授權(quán)。2011年3月19日，國務院修訂了《出版管理條例》。新條例第七十三條明確提出“網(wǎng)絡出版審批和管理辦法，由國務院出版行政主管部門根據(jù)本條例的原則另行制定”。這一表述，為修訂《暫行規(guī)定》，制定出臺新規(guī)定奠定了法律基礎(chǔ)、提出了明確要求。

　　綜上，無論是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐需要，還是從中央要求、法規(guī)授權(quán)等方面看，均需修訂《暫行規(guī)定》。

　　《中國新聞出版廣電報》：新規(guī)定的修訂過程是怎樣的?

　　負責人：這個規(guī)定從最初醞釀修訂到出臺，已逾十年的時間，可謂十年磨一劍。在《暫行規(guī)定》頒布兩三年的時候，原新聞出版總署就醞釀開展《暫行規(guī)定》的修訂工作，但進展確實比較緩慢。一方面，互聯(lián)網(wǎng)本身發(fā)展變化極為迅速，如何依法辦網(wǎng)、依法管網(wǎng)，管理部門需要深入細致地研究探索;另一方面，在政府層面，由于機構(gòu)改革、上位法修訂等原因，總局的一些管理職能也在調(diào)整變化。

　　2011年3月，《出版管理條例》修訂頒布，進一步明確授權(quán)由國務院出版行政主管部門根據(jù)該條例的原則制定網(wǎng)絡出版審批和管理辦法，《暫行規(guī)定》的修訂工作就顯得更為急迫。原新聞出版總署有關(guān)部門在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，數(shù)易其稿，形成了《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》(征求意見稿)，于2012年12月在國務院法制辦網(wǎng)站上向社會公開征求意見，并征求了國務院有關(guān)部門、各地方管理部門意見。規(guī)定修訂工作受到了各界的廣泛關(guān)注，收到了幾萬字的修改意見。意見來源除了有關(guān)政府管理部門、互聯(lián)網(wǎng)公司和涉外機構(gòu)，還有若干律師、網(wǎng)民等個人意見。我們對各界意見進行了認真梳理、歸納和研究，按照嚴格依法、職責有據(jù)、有利于規(guī)范管理和有序發(fā)展的原則，反復研究論證，對許多意見予以吸收采納。

　　當然，即便如此，現(xiàn)在出臺的規(guī)定也并非盡善盡美。比如，就網(wǎng)絡出版服務行為的概念如何界定、網(wǎng)絡出版許可的條件如何規(guī)范、網(wǎng)絡出版的編輯責任制如何落實等問題，管理部門、業(yè)界、專家、網(wǎng)民可能會有不同的認識，我們認為這是正常的。網(wǎng)絡管理是世界性的難題，面對這一新事物，管理部門還要在實踐中不斷探索、完善。

　　《中國新聞出版廣電報》：新規(guī)定修訂的主要內(nèi)容有哪些?

　　負責人：2002年的《暫行規(guī)定》共有5章30條，經(jīng)修改后，草案共有7章61條。與《暫行規(guī)定》相比，草案整體結(jié)構(gòu)做了較大調(diào)整，單列了《監(jiān)督管理》一章，增加了《保障與獎勵》一章，其他各章內(nèi)容也均做了較大幅度補充和完善。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是厘清網(wǎng)絡出版服務等概念表述，明確管理職責。網(wǎng)絡管理涉及國務院多個部門的職責，新規(guī)定修訂主要以《出版管理條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》為上位法依據(jù)，嚴格按照國務院“三定”規(guī)定的授權(quán)進行概念表述和職責界定，避免職責交叉。新規(guī)定將“互聯(lián)網(wǎng)出版”改為“網(wǎng)絡出版服務”，與相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的表述方式相一致，也體現(xiàn)了網(wǎng)絡出版產(chǎn)業(yè)的實際狀況要求，即其產(chǎn)品是以無形化服務形式出現(xiàn)的。同時，增加了“網(wǎng)絡出版物”定義，采取概括加列舉的定義方式，規(guī)定“網(wǎng)絡出版物是指通過信息網(wǎng)絡向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數(shù)字化作品”，并從四個角度對網(wǎng)絡出版物進行了列舉式描述，將原創(chuàng)出版、集成出版、已出版作品的傳播等不同形式都納入其中。

　　二是科學設定網(wǎng)絡出版服務許可的準入條件，規(guī)范與鼓勵并重。傳統(tǒng)出版單位編輯審核能力強，為體現(xiàn)國家鼓勵傳統(tǒng)出版單位加快與新媒體融合發(fā)展的政策，規(guī)定其從事網(wǎng)絡出版業(yè)務僅需較少條件;其他單位進入網(wǎng)絡出版服務領(lǐng)域則需更為嚴格的資質(zhì)條件，如應達到8名以上編輯出版等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員等條件。在外資政策方面，由于網(wǎng)絡出版屬于出版業(yè)的重要組成部分，新規(guī)定明確中外合資經(jīng)營、中外合作經(jīng)營和外資經(jīng)營的單位不得從事網(wǎng)絡出版服務。同時，明確網(wǎng)絡出版服務單位與外資企業(yè)或境外組織及個人進行網(wǎng)絡出版服務業(yè)務的項目合作，應當事前報國家新聞出版廣電總局審批。

　　三是細化了網(wǎng)絡出版服務的管理要求，增強可操作性。強調(diào)按照“誰登載、誰負責”“網(wǎng)上、網(wǎng)下相一致”的原則，進一步明確了網(wǎng)絡出版服務單位的內(nèi)容審核責任。此外，要求網(wǎng)絡相關(guān)服務提供者在為網(wǎng)絡出版服務提供者提供人工干預搜索排名、廣告、推廣等服務時，應當查驗服務對象的《網(wǎng)絡出版服務許可證》，防止為未取得相關(guān)許可的非法網(wǎng)站提供相關(guān)服務。針對某些取得網(wǎng)絡出版許可的公司以合作為名，在他人運營的網(wǎng)絡出版平臺上“一證多用”的情形，進一步嚴格許可證管理，規(guī)定“網(wǎng)絡出版服務單位允許其他網(wǎng)絡信息服務提供者以其名義提供網(wǎng)絡出版服務”，屬于轉(zhuǎn)借、出租、出賣《網(wǎng)絡出版服務許可證》的行為。

　　四是強化事中事后監(jiān)管要求，加大違法行為處罰力度。新規(guī)定新增了《監(jiān)督管理》一章，對各級新聞出版行政部門的監(jiān)管職責做了細化規(guī)定，對年度核驗的實施機關(guān)、年度核驗的要求、程序、報送材料、結(jié)果的公開等事項做了具體規(guī)定。同時，新規(guī)定根據(jù)《出版管理條例》、現(xiàn)行《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等法規(guī)重新梳理、充實了法律責任條款，加大了對違法行為的處罰力度。

　　總之，通過頒布《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》，在規(guī)范服務行為、加強內(nèi)容監(jiān)管的基礎(chǔ)上，促進網(wǎng)絡出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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