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　　生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟（以下簡稱“兩訴”）作為生態(tài)文明制度體系的重要組成部分和有力法治保障，雖然產(chǎn)生于同一時期，且均為“公權(quán)力主導(dǎo)型”司法救濟模式，但在頂層設(shè)計上，分門別類推進，缺乏系統(tǒng)考量，銜接上相互干擾、重疊，導(dǎo)致檢察監(jiān)督職能與行政監(jiān)管職能在生態(tài)環(huán)境損害救濟過程中雙雙走偏、異化，更遑論合力之形成，對現(xiàn)行混亂行權(quán)的矯正和憲法框架內(nèi)各自功能定位的回歸已迫在眉睫。

　　一、兩訴的規(guī)范分析

　　檢察公益訴訟以“維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權(quán)，促進依法行政、嚴格執(zhí)法”為目的。生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟形成了對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政違法行為的直接監(jiān)督權(quán)和一般環(huán)境侵權(quán)行為的直接追訴權(quán)，改變了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的被動性，拓展了監(jiān)督職能，具有訴前督促性、訴訟謙抑性和履職協(xié)同性的顯著特征。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟（以下簡稱“環(huán)境賠償訴訟”）是政府及其行政機關(guān)基于對其轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的法定義務(wù)，為打破“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”之現(xiàn)實困境，彌補傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管制度缺乏損害填補手段的缺陷而生，本質(zhì)上屬于政府及其行政機關(guān)履行現(xiàn)代監(jiān)管責(zé)任的一種新方式，是對行政監(jiān)管職權(quán)之補強與延伸。對生態(tài)環(huán)境損害的救濟，傳統(tǒng)的行政規(guī)制手段更具高效性、主動性、靈活性，且系行政機關(guān)生存之根本，“執(zhí)法救濟優(yōu)先、訴訟斷后”是依法行政的必然要求，否則將失去司法保護的正當(dāng)性和必要性。故生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟應(yīng)按四級遞進程序與環(huán)境賠償訴訟銜接：第一級以訴前檢察建議督促行政機關(guān)依法履行“行政執(zhí)法+訴訟”職責(zé)；第二級，訴前建議后行政機關(guān)怠于履職，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟；第三級，支持行政機關(guān)提起環(huán)境賠償訴訟；第四級,“行政失靈”時檢察機關(guān)提起民事公益訴訟。

　　二、兩訴銜接的現(xiàn)狀及檢視

　　從中央、地方制度文本看：順位上，環(huán)境賠償訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境檢察民事公益訴訟（以下簡稱“環(huán)境民事公益訴訟”）；范圍上，各地區(qū)對環(huán)境賠償訴訟的適用情形進一步泛化，且大部分地區(qū)將涉刑案件納入訴訟范圍；銜接上，進一步強化了檢察機關(guān)對環(huán)境賠償訴訟的督促與支持。從案件文本看：趨勢上，檢察機關(guān)已成為生態(tài)環(huán)境公益保護主力軍；訴訟形式上，刑事附帶民事公益訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的主要形式；訴訟請求上，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境賠償訴訟一致，均以生態(tài)修復(fù)和賠償損失為主；訴訟結(jié)果上，環(huán)境賠償訴訟敗訴或被駁回情形較多。

　　通過對運行情況的檢視發(fā)現(xiàn)，兩訴制度各自內(nèi)部“重疊”“異化”，相互銜接“混沌”“失衡”。在制度內(nèi)部，環(huán)境賠償訴訟與行政機關(guān)行政命令功能重疊導(dǎo)致角色錯位，行政機關(guān)在未履行行政監(jiān)管前，直接向法院提起訴訟，將核心職能轉(zhuǎn)嫁給司法機關(guān)，造成“行政職能民事化”“司法職能行政化”。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，檢察機關(guān)更傾向于提起民事公益訴訟，與檢察公益訴訟制度之目的相背離。在銜接上，兩類訴訟索賠范圍總體趨同但又各地不一，銜接困難，易產(chǎn)生新的“公地悲劇”，且影響行政公益訴訟制度的運行；檢察機關(guān)提起民事公益訴訟系代替行政執(zhí)法救濟，致使各類損害救濟方式相互干擾、錯位疊加，降低了行政職能優(yōu)勢，支持起訴功能被淡化、虛置化。

　　三、兩訴銜接路徑

　　檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，督促依法行政是其基本職能。在環(huán)境賠償訴訟制度尚未清晰明確的背景下，提出如下建議：

　　一是構(gòu)建以行政機關(guān)全面依法履職為第一順位的監(jiān)督模式。行政機關(guān)系公共利益的首要維護者。檢察機關(guān)應(yīng)通過行政公益訴訟督促行政機關(guān)依法履職，行政機關(guān)未經(jīng)執(zhí)法即提起環(huán)境賠償訴訟的，行政機關(guān)并未取得訴權(quán)，應(yīng)通過行政公益訴訟監(jiān)督糾正。對于行政機關(guān)執(zhí)法后，但生態(tài)環(huán)境未得到恢復(fù)，行政機關(guān)怠于履行提起賠償訴訟職責(zé)的，因環(huán)境賠償訴訟系行政機關(guān)的法定職責(zé)，亦可通過行政公益訴訟監(jiān)督糾正。

　　二是構(gòu)建支持與督促相結(jié)合的補充監(jiān)督機制。相較于行政公益訴訟，民事公益訴訟具有補充性、兜底性。針對民事公益訴訟公告程序督促功效不足問題，公告前增設(shè)向行政機關(guān)發(fā)送督促起訴意見書或建議書程序，在行政機關(guān)明確不履行賠償訴訟職責(zé)時，視情決定通過行政公益訴訟督促行政機關(guān)履職，抑或直接提起民事公益訴訟。同時，體系化完善支持起訴職能，為便于與行政機關(guān)溝通，宜由行政機關(guān)同級檢察機關(guān)作為支持起訴主體，并將支持起訴范圍擴大至行政機關(guān)磋商、司法確認、上訴、二審、再審等環(huán)節(jié)。

　　三是構(gòu)建檢察機關(guān)刑事附帶民事一體化辦案機制。與其他訴訟形式相比，刑事附帶民事公益訴訟具有節(jié)約司法資源、平衡民事責(zé)任與刑事責(zé)任、督促行為人自覺修復(fù)生態(tài)環(huán)境的特殊優(yōu)勢，亦能解決行政機關(guān)在刑事判決生效前難以獲得案件證據(jù)材料、已被追究刑事責(zé)任的單獨損害賠償訴訟被告與同類型刑事附帶民事公益訴訟刑事被告人量刑標準不一等問題，故對涉刑案件，應(yīng)以檢察機關(guān)作為優(yōu)先順位提起損害賠償訴訟。（注：本文由紹興市新昌縣人民檢察院課題組提供）

來源： 中國網(wǎng)    | 撰稿：紹興市新昌縣人民檢察院課題組    | 責(zé)編：李斌    審核：張淵

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