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 　　2035年的浙江，是什么樣的？藍圖已就位。不久前，國務院正式批復《浙江省國土空間規劃（2021-2035年）》（下稱《規劃》），這也是我省第一次實現“多規合一”的空間規劃。

　　面向2035年，《規劃》提出，構建形成“一灣引領、四極輻射、山海互濟、全域美麗”的國土空間新格局；緊密結合區域協調發展等重大戰略，處于長江經濟帶發展、長三角一體化發展戰略交匯區的浙江，也在《規劃》中彰顯發展雄心：打造長三角世界一流城市群金南翼、未來版“富春山居圖”。

　　從生產、生活到生態，國土空間的結構優化與經濟結構發展的空間結構變化相呼應，更要以前瞻式的眼光，構建支撐新發展格局的國土空間體系，牽引高質量發展。這張藍圖如何繪就，又如何從藍圖擘畫走進現實？

　　有底線 更練肌肉

　　國土空間規劃，是個新事物。2019年，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下稱《意見》），要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

　　2022年，我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》印發實施。去年下半年起，包括江蘇、廣東、寧夏、海南、山西、福建等地在內，全國多地的國土空間規劃陸續得到國務院批復，國土空間規劃逐步從編制走向實施與治理新階段。

　　“這是一套全新的空間規劃體系。”浙江大學公共管理學院教授、浙江大學土地與國家發展研究院副院長岳文澤說，以前多部門主導的專項規劃，雖各有側重，但在城鄉接合處等交互區域，同一塊地的開發強度、管控方式可能存在重疊沖突。“多規合一”，就是要解決各級各類空間規劃實施中存在的問題，形成法定化的國土空間開發保護藍圖，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。

　　岳文澤參與了《規劃》的部分編制和評審工作。“不同于以往開發優先、規模優先、效益優先的增長邏輯，此輪規劃將生態優先置于前所未有的高度，這與經濟發展到現階段水平出現的結構性問題相關。區域、城鄉、陸海，空間規劃的系統優化，重點就是要解決發展的不平衡不充分問題。”他說。

　　省域內，《規劃》系統優化農業、生態、城鎮空間布局，按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的優先序劃定了三條控制線。

　　“這三條控制線是浙江調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。”省自然資源廳一級巡視員顧浩介紹，浙江是全國“三區三線”劃定試點省份之一，突出安全發展的底線約束，重在為可持續發展留出空間。

　　此前，浙江已印發《關于加強生態保護紅線監管的實施意見》，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。《規劃》明確，到2035年，全省生態保護紅線面積不低于3.67萬平方千米。

　　持續筑牢生態安全屏障的同時，《規劃》提出要持續完善自然保護地體系，強化綠水青山就是金山銀山轉化的空間支撐，體現出保護和發展統籌兼顧的理念。

　　“說這一輪《規劃》重保護不重發展是一種誤讀。它強調發展不是沒有限制和約束的，未來一段時期，我們需要的是支撐生態文明、高質量發展雙輪驅動的空間載體。”岳文澤說，《規劃》要為浙江的糧食安全、生態經濟發展、創新型產業做好空間保障。他形象地比喻道：“如果以前的空間利用還有‘虛胖’的地方，新一輪規劃就要著力于練出‘肌肉’。”

　　拿糧食安全來說，山多地少的浙江，人均耕地面積只有全國平均水平的30%左右，要把飯碗牢牢端在自己手里，《規劃》提出到2035年，我省的耕地保有量不低于1876萬畝，永久基本農田保護面積不低于1652萬畝。

　　浙江是全國最早建立“田長制”的省份之一，目前已形成6.6萬名省市縣鄉村五級田長和村級巡查員“5+1”的田長體系，耕地保護責任已具體落實到村、人、地塊。

　　在保護基礎上，《規劃》謀劃“百千萬”永久基本農田集中連片整治工程，要推動“小田”變“大田”，改善耕地碎片化問題，還要逐步把永久基本農田全面建設成為旱澇保收的高標準農田，實現耕地和永久基本農田數量有增加、質量有提升、生態有改善、安全有保障、收益有提高。

　　而城鎮開發邊界擴展倍數控制在2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內，則是全國通行的標準。

　　“放開手腳用地的日子已經一去不復返了。”顧浩說，浙江是資源小省、經濟大省，要用有限資源推動高質量發展，空間開發必須從增量擴張逐步向存量盤活、結構優化和質量提升轉變，著力打造生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的發展路徑。

　　挖存量 也創增量

　　《規劃》中勾勒的浙江國土空間新格局，概括起來是“一灣引領、四極輻射、山海互濟、全域美麗”。

　　其中，“一灣引領”和“四極輻射”，重在以環杭州灣經濟區為核心，塑造引領未來的新增長極，全面提升杭州、寧波、溫州、金義四大都市區和中心城市能級；“山海互濟”和“全域美麗”，涵蓋“一縣一策”推動山區海島縣高質量發展、全面深化新時代“千萬工程”等內容，旨在以高水平均衡支撐共同富裕示范區建設。

　　“新格局如何形成？從空間規劃角度看，牽引高質量發展，就要強化區域間的要素流動，推動存量空間的有機更新、活力再造，挖掘增量空間的潛力。”省自然資源廳空間規劃局副局長湯小櫓說。

　　城鎮空間層面，浙江的增量資源將聚焦于保重點、保民生、促共富，投向重大項目的用地保障，教育、醫療、養老等公共服務設施和農村基礎設施，以及山區縣“產業飛地”建設、山海協作“飛地”建設空間布局等。增量配置與存量盤活掛鉤，盤活的存量越多，可使用的增量空間也會越多。

　　“多規合一”后，新一輪《規劃》覆蓋山水林田湖草等全部自然資源要素，可以通盤統籌協調區域、城鄉、陸海、地上地下等各類空間。記者了解到，與省級有關部門和各地協同，《規劃》統籌了交通、能源、水利和新型基礎設施的規劃布局，謀劃和梳理了近遠期5200多個重點項目，為新動能釋放留足發展空間。

　　與浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要實現有機銜接，《規劃》為長三角一體化示范區、浙江舟山群島新區等國家級新區平臺，“萬畝千億”新產業平臺，杭州城西科創大走廊、甬江科創大走廊、G60科創走廊等重點區域、重要產業平臺做好了空間保障。

　　存量的重點，則在于調結構、提升利用水平，促進土地使用實現最大化和最優化。“細化到指標維度，《規劃》中有一個單位國內生產總值建設用地使用面積下降指標，‘翻譯’過來就是強調用更小的空間產出更高的效益，這其實也是從空間維度對產業轉型升級、平臺能級提升提出了要求。”岳文澤說。

　　陸海統籌也是本輪《規劃》的突出亮點。浙江是海洋大省，全省大陸海岸線2100余千米，海島4300余個，有豐富的灣區、海港、碼頭資源。《規劃》首次將省管轄海域納入，以海岸線為紐帶，串聯起陸海空間單元，實現陸海一體的空間協同和陸海聯動的要素配置。

　　海洋是支撐未來發展的資源寶庫和戰略空間。早在“八八戰略”決策部署時，浙江就提出“大力發展海洋經濟”，近日，浙江海洋經濟發展廳掛牌成立，進一步釋放出浙江高度重視海洋經濟發展的強烈信號。

　　浙江發展藍色經濟的空間有多大？《規劃》明確我省63%海洋空間為適宜開發的空間，根據漁業用海、交通運輸用海等功能進行類型分區，還預留出3.2%的全省海洋空間服務規劃期內的重大項目建設。

　　為進一步激發海洋動能，《規劃》將近岸海域、海島及其依托陸域確定為陸海統籌的重要區域，為象山、溫嶺等沿海縣（市、區）確定了海洋經濟地區的主體功能定位，還謀劃布局海洋生物醫藥、海洋電子信息、海洋清潔能源等新興產業，加強浙江海洋經濟發展示范區等海洋經濟平臺建設。

　　去年，浙江發布實施全國首個海域立體分層設權地方標準，推進海域分層立體使用與確權。針對同一平面海域，水面、水體的空間可分別用于橋梁建設、漁業養殖，而下方的海床、底土空間，則可繼續開發建設海底隧道等項目。這種節約集約利用海域空間資源的模式，也意味著同一片海可以立體化開發，進一步提高“畝均產值”。

　　畫藍圖 兼重落地

　　《規劃》是浙江省空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，也是各類開發保護建設活動的基本依據。傳統意義上，規劃就是規劃，而國土空間規劃不光要擘畫省域發展藍圖，更兼具公共政策屬性，關注規劃落地實施的支撐體系以及管理、實施保障等內容。

　　“《規劃》不僅要體現戰略性、科學性，更關注協調性和可操作性。這樣的趨勢判斷，其實貫穿著好幾層關鍵用意。”岳文澤說。

　　首先一條，就是以人為本的理念。浙江是全國區域差距、城鄉差距最小的省份之一，而要高質量發展建設共同富裕示范區，省域的土地利用水平、設施配置標準、空間品質風貌，需要從“有沒有”向“好不好”轉變。

　　回應群眾對美好生活的向往，《規劃》提出，根據常住人口多層多樣化公共服務需求，完善教育、醫療、文化、體育、養老、托幼等公共服務設施布局，還進一步提出為“都市區級—城鎮級—城/鄉社區級”三級四類生活圈規劃建設指引。

　　例如，都市區生活圈的謀劃是重點圍繞杭州、寧波等都市區中心城市，在1小時可覆蓋服務范圍內，提供會展中心、大劇院、大型體育場、博物館、美術館、綜合三甲醫院、高等院校等一系列高端、高能級公共服務設施。

　　記者注意到，寧波市就要求各區縣總規為文化地標做出空間預留，明確了學前教育、基礎教育、高中教育的指標配置標準以及體育設施、醫療衛生設施均衡布局的要求，比如，每個區（縣、市）轄區內至少要有1所三級綜合醫院。

　　當前，浙江的城鎮化水平達到73.4%。針對人口向城市遷移和集聚、區域一體化發展態勢，《規劃》提出探索浙江特色的新型城鎮化，明確“做強中心城市、做特縣域縣城、做精美麗城鎮”的空間發展路徑。

　　參考縣域綜合實力、發展潛力、地理區位等，《規劃》明確支持慈溪、海寧等都市網絡型，嵊州、平湖等塊狀集聚型，龍泉、開化等點狀特色型縣（市、區）分類轉型發展。

　　第二條則是生態優先綠色發展理念。《規劃》的生態空間部分，不光強調生態安全空間格局、生態保護紅線管理，還提出創新綠水青山就是金山銀山轉化通道和政策供給，以及建立健全生態產品價值實現機制，鞏固碳匯空間基礎并提升碳匯能力等內容。

　　其中，《規劃》將全省生態保護紅線范圍外、生態資源豐富、生態價值較高、生態產品特色鮮明的“一般生態空間”作為“兩山”轉化的重點空間。這些重點空間約占我省陸域面積的36%，主要分布在浙西北、浙西南山地區和中部丘陵地區。

　　“從生態保護走向適度利用、生態供給和價值創造，發展方式的轉變，也要求《規劃》作出相應的前瞻式調整。這也是除海洋之外，浙江可以著力去拓展經濟增量的新空間。”岳文澤說。

　　第三條是現代化理念。在提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平方面，浙江有一個突出長板，即數字化水平。目前，浙江已建設全省國土空間規劃“一張圖”實施監督系統，依托這一省域空間治理數字化平臺，我省已初步建成數據全流程“一動皆動”技術體系，從規劃到落地實施的全域全要素，可實現全生命周期的監督和管理。

　　再如，浙江處于臺風、洪澇、地質災害等自然災害易發區域，疫情等突發公共安全事件又對規劃提出了更高的要求。為此，《規劃》進一步提高全省防災設施規劃建設標準、預留了應對突發事件的應急空間，還提出要規劃建設和提升改造一批“平急兩用”的醫院、學校、體育場館、倉庫、公園、酒店賓館等設施，平時能運行創造價值，急時能順利轉換投入。

來源： 潮新聞    | 撰稿：祝梅    | 責編：俞舒珺    審核：張淵

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